Внесение в Реестр Недобросовестных Поставщиков (РНП) - самая строгая санкция, предусматриваемая законодательством о госзакупках, так сказать, "высшая мера наказания". При этом законодатель установил особенно строгие условия для подрядчиков и исполнителей, не предусмотрев (случайно ли?) эквивалентных мер воздействия на заказчиков. Это ставит и без того не равные стороны ещё в более неравное положение, явно ущемляющее интересы добросовестных поставщиков и подрядчиков, которые всего лишь из-за недосмотра или по причине малозначительного нарушения могут быть включены в этот "чёрный список". А это практически полность ставит крест на дальнейшей деятельности поставщиков и подрядчиков в сфере госзаказа, что часто служит причиной для их фактического банкротства. Особенно остро это ощущают на себе субъекты малого предпринимательства.
Безусловно, формально законодатель руководствовался благими намеряниями - оградить госзакупки от тех поставщиков и подрядчиков, которые умышленно саботируют процесс исполнения контракта, ввиду чего госзаказчик терпит убытки и длтительное время не может получить необходимое исполнение. Однако фактически сложилась ситуация, когда "вместе с водой выплеснули и ребёнка". В ряде случаев заказичк просто обязан направить информацию в ФАС России для включения поставщиков и подрядчиков в РНП. Норма, установленная частью 4 статьи 104 Закона № 44-ФЗ "О кнотрактной системе в сфере гос.закупок", а также пп.А п.7 ч.8.1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ "О закупках отдельными видами юридических лиц" не даёт места для манёвра и оценки степени нарушенного правила даже в случае, если абсурдность признания такого поставщика или подрядчика очевидна.
Информационное Письмо ФАС России от 25 апреля 2023 года № МШ/32004/23 прямо указывается на то, что в случае несогласия поставщика (подрядчика, исполнителя) с решением заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта такому поставщику (подрядчику, исполнителю) в целях защиты своих прав и законных интересов целесообразно обжаловать в судебном порядке такое решение заказчика. Это обосновывается тем, что в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона 44-ФЗ "О контрактной системе" законодательство основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, в связи с чем правоотношения, возникающие между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при исполнении контракта, носят гражданско-правовой характер.
В случае принятия судом решения о признании одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта незаконным или недействительным, такое решение необходимо направлять в орган контроля в порядке, предусмотренном разделом V Правил, поскольку указанное решение суда является самостоятельным основанием для исключения информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) из Реестра.
В соответствии с частью 7 статьи 104 Закона о контрактной системе в течение пяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 статьи 104 Закона о контрактной системе, контрольный орган в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов контрольный орган в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 статьи 104 Закона о контрактной системе, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (даты оглашения решения).
Таким образом, общий срок рассмотрения обращения о включении информации об участниках закупок в Реестр и включение такой информации в Реестр (при наличии соответствующего решения) не должен превышать 8 рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 статьи 104 Закона о контрактной системе.
В 2021 году Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 были утверждены "Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)", где в качестве основания для внесения в РНП приведено четыре обстоятельства в соответствии с нормами Закона №44-ФЗ:
1 - уклонение участника закупки от заключения контракта;
2 - расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
3 - расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
4 - расторжение контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта.
В соответствии с подпунктом Г пункта 9 раздела II указаннопо Постановления, орган контроля размещает информацию о проведении внеплановой проверки. При этом нежно понимать, что обращение, направленное в соответствии с Правилами в орган контроля, не может быть отозвано заказчиком.
Если основанием для внесения в РНП послужило решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, то у подрядчика есть 10 дней на устранение недостатков. Также на подрядчика возлагается обязанность возместить заказчику расходы на проведённую экспертизу. Но это правило применяется лишь при первом нарушении условий контракта, а при повторном нарушении льготный десятидневный срок на их устранение не предусмотрен.
Включение в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой один из видов юридической ответственности, поскольку такое включение является санкцией за недобросовестное поведение поставщика в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности в течение двух лет участвовать в государственных (муниципальных) торгах. Как мера публичной ответственности такое включение общества в реестр недобросовестных поставщиков должно отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.
Согласно части 1 статьи 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 18.07.2008 N 10-П, федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в статье 1 Закона о контрактной системе, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, а следовательно, защиту государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Реестр недобросовестных поставщиков является мерой публично-правового характера, антимонопольный орган в каждом конкретном случае выясняет причины неисполнения контракта и оценивает существенность допущенного нарушения. Вместе с тем, отказ Заказчика от исполнения контракта имеет значение не как такового основания для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков, а выступает поводом для передачи сведений о допущенных нарушениях уполномоченному органу, для проведения проверки этих сведений в соответствии с частью 7 статьи 104 Закона о контрактной системе.
Верховный Суд Российской Федерации также неоднократно разъяснял, что при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Антимонопольный орган при принятии решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков не должен ограничиваться формальной проверкой, а должен устанавливать по делу обстоятельства недобросовестного поведения поставщика.
Включение сведений об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.
Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации. Поведение одной из сторон может быть признано недобросовестным, если усматривается очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения. По общему правилу части 5 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, пока не доказано иное.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд, применяемые государственными органами санкции должны назначаться с учетом характера допущенного нарушения, размера причиненного вреда, наличия и степени вины нарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П).
Антимонопольный орган при осуществлении проверки информации и документов, представленных сторонами контракта, не разрешает гражданско-правовой спор между участниками сделки, а проверяет соблюдение Заказчиком процедуры одностороннего отказа от исполнения Контракта, предусмотренной Законом о контрактной системе, и оценивает поведение Поставщика (подрядчика, исполнителя) на предмет его добросовестности и направленности действий на фактическое исполнение Контракта.
Согласно п. п. "а" п. 15 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1078, орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе), в том числе в случае если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, и при проведении проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчиком не подтверждены факты существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; представлены информация и документы, подтверждающие принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта.
При этом, отказ Заказчика от исполнения контракта имеет значение не как такового основания для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков, а выступает поводом для передачи сведений о допущенных нарушениях уполномоченному органу, для проведения проверки этих сведений в соответствии с частью 7 статьи 104 Закона о контрактной системе.